미국과 중국의 플랫폼 규제 동향과 시사점
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미국과 중국의 플랫폼 규제 동향과 시사점
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  • 승인 2021.10.13
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2021년 7월 9일 바이든은 미국 경제와 산업의 독과점적 시장구조를 개선하고 경쟁제한 폐해를 시정하기 위해 「미국 경제에서의 경쟁 촉진에 관한 행정명령」에 서명했다. 이전인 6월 말에는 하원 민주당과 공화당이 공동으로 발의한 플랫폼에 대한 반독점패키지 법안이 법사위를 통과했다. 미국의 이번 경쟁 촉진 행정명령 발표와 플랫폼 반독점법 패키지 법안 발의는 규제 강화의 범위가 예상보다 광범위하며 기존 경쟁 및 규제정책의 틀을 넘어서고 있다.

중국도 작년 11월 뉴욕 증시 상장을 앞두고 있던 중국 최대 핀테크 기업 앤트파이낸셜에 대해 금융 리스크를 상장을 중단시켰고 중국 최대 차량공유 업체인 디디추싱은 6월 말 미국 증시 상장 직후 데이터 안보 등을 이유로 중국 내 신규 고객 모집을 금지당했다.

이처럼 G2가 모두 자국 플랫폼 기업에 대해 규제의 칼을 빼 들고 있다. 미국과 중국 양대 강국의 정책 변화는 국내 플랫폼의 규제정책에도 영향을 미치게 될 것으로 전망된다. 구체적으로 정책 변화의 내용은 무엇이며 한국에 어떠한 시사점을 주는 것일까.

우선 미국부터 살펴보자. 미국은 전통적으로 새로운 산업이 등장하는 경우에도 별도의 법률이 아닌 개별 사건에서 독점규제법을 적용해 왔다. 그러나 최근 GAFA(Google, Amazon, Facebook, Apple)라 불리는 거대 테크(Tech) 플랫폼의 과도한 시장지배력으로 인해 소비자의 선택 감소와 사생활 침해, 혁신과 기업가 정신 침식, 자유롭고 다양한 언론 분위기 약화 등 같은 문제를 야기한다는 비판이 거세지자, 2020.10월 미 의회 하원 반독점소위원회는 “디지털 시장의 경쟁에 대한 조사” 보고서를 발표했다. 이어 2021년 2월 4일 상원에서는 경쟁·반독점 혁신법안(Competition and Antitrust Law Enforcement Reform Act, CALERA)을 발의했다. CLERA 개정안의 제정 목적은 기존 경쟁법의 목적인 “소비자 후생”의 개념 외에 중소기업의 성장, 경제적 불평등의 축소, 혁신 및 일자리 창출, 인종차별의 감소, 정치적 힘의 집중 예방 및 미국 민주주의 보호 등을 포괄하고 있다.

올해 6월 25일에는 민주당, 공화당이 공동으로 발의한 반독점 패키지 법안이 법제사법위원회를 통과하였다. 주요 내용은 첫째, 미국 온라인시장의 혁신 및 선택에 관한 법률은 자사제품에 대한 특혜제공 즉, 플랫폼의 자기우대(self-preferencing)를 금지한다. 둘째, 플랫폼의 경쟁 및 기회에 관한 법률은 플랫폼의 반경쟁적인 인수합병을 규제하는 것으로 플랫폼에게 인수합병이 경쟁제한적이지 않다는 입증책임을 부과하고 있다. 셋째, 플랫폼 독점 종식에 관한 법률은 플랫폼이 현재 운영하고 있는 사업에서의 시장지배력을 다른 사업부문에까지 전이하는 행위를 제한한다. 넷째, 경쟁 및 호환 촉진을 위한 서비스 전환 지원 법률은 플랫폼 간 데이터 이동이 원활하게 이루어지도록 플랫폼을 규율한다.

중국은 올해 2월에 플랫폼 경제의 특수성을 반영해 플랫폼 사업자의 독점, 시장지배적 지위 남용 등 행위와 규제를 구체화한 ‘플랫폼 경제 반독점 가이드라인’을 발표했다. 또 SNS, 라이브커머스 등 최근의 온라인 시장 상황에 맞춰 온라인 거래 사업자의 의무사항을 구체적으로 명시하는 ‘온라인 거래 감독관리 방법’ 도 발표했다.

전자는 가격담합, 독점거래, 시장지배적 지위를 남용한 강제매매, 빅데이터와 알고리즘 기술을 활용한 경쟁저해 등을 금지하고 있으며, 후자는 플랫폼 내 경영자 정보 등록 및 공시, 소비자 개인정보 보호, 허위 거래·허위 마케팅 금지, 조회수 및 사용자 후기 조작 등 부당한 경쟁행위 금지 등을 규정하고 있다.

나아가 중국은 기존의 네트워크 안전법 외에 데이터 안전법과 개인정보보호법를 제정하였다. 올해 9월 시행된 데이터 안전법은 위험 정도에 근거하여 데이터에 대한 등급 분류를 실시하고 국가데이터안전업무 협조 시스템은 중요 데이터 리스트를 작성하고 이에 대한 보호를 강화해야 한다고 규정하고 있다. 또한 국가안전에 영향을 주거나 영향을 줄 가능성이 있는 데이터의 처리 활동에 대하여서는 국가안전심사를 진행하도록 하고 있다.

오는 11월부터 시행되는 개인정보보호법은 개인정보 수집, 저장, 사용, 가공, 전송, 제공, 공개, 삭제 및 보호 전반을 포괄적으로 규정하고 있는데, 특히, 데이터이동권, AI 결정에 대한 대응권, 개인정보 역외제공 요건의 하나로서 안전성 평가 등의 내용을 담고 있다.

미국의 플랫폼 규제법안의 이론적 근거는 그동안 독점규제의 근거가 되었던 소비자 후생 기준으로는 플랫폼을 규제할 수 없기 때문에 경쟁의 구조와 과정에 초점을 맞추어야 한다는 것이다, 이에 따라 플랫폼 기업의 사업 영역을 제한하고 인수합병을 통한 시장지배력 확대를 제한하여야 한다는 것이다. 중국의 플랫폼 규제 역시 반독점 및 자본의 무질서한 확장 방지라는 2021년 중국의 8대 정책과제 중 하나에 근거를 두고 있다. 결국 미국, 중국 모두 급속하게 성장하여 거대한 덩치를 가진 플랫폼의 독점력 남용으로 소비자를 보호하고 공정한 경쟁질서를 회복하겠다는 규제 목표를 가지고 있다고 할 수 있다.

다만, 미국과 중국이 각자 자국 플랫폼의 규제가 상대국의 플랫폼의 자국 시장 활동에 대한 규제에도 동일하게 적용될 수 있다는 점에서 일종의 규제권한 경쟁의 측면도 존재한다. 특히, 플랫폼의 데이터 이전에 대해서는 기술패권을 넘어서 국가안보 차원에서 양국 모두 매우 예민하게 반영하고 있다는 점도 주목된다.

한편 중국이 미국 시장의 상장금지, 반독점에 대한 벌금 부과 등 매우 신속하고 강력한 조치를 통해 플랫폼 사업에 대한 직접적 규제를 시행하고 있음에 반해, 미국은 아직 검토단계이며, 경쟁제한성 판단 과정에서 기존 경제학적 분석틀을 포기하는 것은 쉽지 않은 일이라는 점에서 규제가 현실화될 것인지는 더 지켜봐야 할 것이다.

미국과 중국의 플랫폼 규제법안은 한국에도 시사점을 제공한다. 먼저 빅테크 규제에 대한 정당성과 필요성을 강화하는 논거를 제공한다. 자국기업에까지 기존 경쟁법 이론을 수정해서라도 독점에 따른 경쟁제한이나 소비자 피해를 규제하겠다는 점을 한국 정부와 국회도 원용할 가능성이 있다. 둘째, 경쟁법 집행에서 있어서 ‘효율성’, ‘소비자 후생’, ‘미시적 효과’ 중심의 전통적인 경쟁법 집행 패러다임이 ‘공정성’, ‘사회적 후생’, ‘거시적 효과’를 함께 강조하는 방향으로 변화하고 있는 미국의 움직임이 한국에도 일정 부분 영향을 미칠 것으로 보이며, 이는 경쟁당국의 권한 강화로 이어질 가능성이 있다. 셋째, 시장경제를 채택하고 있는 한국에서 중국과 같은 국가자본주의적인 방식의 직접 개입은 바람직하지 않다는 것이다. 혁신과 공정을 위한 개입이라고는 하지만, 전면적인 개입은 득보다는 실이 크다고 할 수 있다.

미국의 패키지 법안의 명칭은 「더욱 강력한 온라인 경제: 기회, 혁신, 선택」이다. 혁신과 선택을 저해하지 않도록 플랫폼의 독점을 규제한다는 의미이다. 이처럼 플랫폼에 대한 규제가 필요한 경우에도 플랫폼을 통한 중소사업자의 시장진입의 기회 및 소비자의 편익 확대라는 혁신의 장점을 살리면서 불공정행위나 소비자 피해라는 문제점을 시정하는 핀셋형 규제가 되어야 할 것이다. 여기에 더해 국내 토종 플랫폼의 경쟁력 강화라는 관점도 견지해야 할 것이다.

이성엽 고려대 기술경영전문대학원 교수/기술법정책센터 센터장


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